Italia: intese tra Fedi e Stato

Riflessioni e fatti
sulla libertà religiosa nel mondo – 25
Iniziamo con
l’intervista a Stefano Ceccanti, ex senatore del Pd che si è occupato in senato
di libertà religiosa, una piccola serie di dialoghi con politici italiani di
diverso orientamento. Diritto sancito dalla Costituzione, la libertà di culto,
a livello legislativo, deve ancora trovare compimento. Alcune intese tra lo
stato italiano e confessioni religiose ampliano il panorama, in attesa di una
legge generale sul tema.

«Nonostante sia necessario per l’Italia
arrivare a una legge generale sulla libertà religiosa che sia pienamente
inserita nella Costituzione repubblicana, oggi purtroppo ne abbiamo ancora una
– ampiamente amputata dalla Corte costituzionale – del ‘29, quella sui culti
ammessi».

Professore ordinario di Diritto
pubblico comparato, Stefano Ceccanti è docente di Diritto costituzionale
italiano e comparato e di Diritto parlamentare presso l’Università La Sapienza
di Roma. È stato senatore del Pd nella XVI legislatura (2008-2013). È autore di
numerose pubblicazioni su riviste italiane e inteazionali.

Lo incontriamo per approfondire la
questione della libertà religiosa nel nostro paese, non da un punto di vista «filosofico»
o «teologico», ma da quello giuridico: il diritto dell’individuo di avere una
fede religiosa e di praticarla, o di non avee nessuna.

La nostra conversazione si avvia
subito dal nodo fondamentale: la difficoltà di arrivare a una legge generale
che finalmente sostituisca quella del ‘29. La legge sui culti ammessi era stata
emanata dopo i Patti lateranensi tra la chiesa e lo stato italiano. Essi
riconoscevano il cattolicesimo come religione dello stato, ponendolo in una
condizione superiore agli altri culti religiosi «ammessi». La Costituzione
repubblicana eliminò questa sperequazione, affermando la piena eguaglianza tra
i culti e foendo ampie garanzie per la libertà religiosa di tutti. Tuttavia,
fino alla seconda metà degli anni Cinquanta, la libera esplicazione dei culti
non cattolici, in particolare protestanti, fu molto limitata, con
un’applicazione della legislazione in materia sostanzialmente simile a quella
del periodo fascista. I principi costituzionali, insomma, erano come «congelati».
La svolta si ebbe a partire dal 1956, quando entrò in funzione la Corte
costituzionale che intervenne ripetutamente, abrogando le norme in contrasto
con la Carta fondamentale.

Allo stesso tempo, col Concilio
Vaticano II, la chiesa cattolica inaugurò una stagione di grande rinnovamento,
anche in questo campo. La dichiarazione Dignitatis Humanae, il decreto Unitatis
Redintegratio sull’ecumenismo e la dichiarazione Nostra Aetate sulle
relazioni con le religioni non cristiane, costituirono documenti fondamentali
per il pieno riconoscimento da parte dei cattolici della libertà religiosa di
ogni essere umano. Fu possibile, così, giungere nel 1984 al superamento del
Concordato del ’29, sostituendolo con un accordo tra la chiesa cattolica e lo
stato italiano ispirato ai principi della Costituzione e ai valori del
Concilio.

Si avviò quindi una trasformazione
che, tuttavia, non è ancora conclusa. Oggi, infatti, ci si trova con la vecchia
legge profondamente amputata delle sue parti incompatibili con la Costituzione.

Come mai quella del ‘29 non
è stata ancora sostituita da una nuova legge complessiva che regoli le
questioni connesse alla libertà religiosa nel nostro paese?

«Nella storia dell’Italia
repubblicana è mancata, da parte delle autorità, una consapevole e organica
politica ecclesiastica. Lo aveva rilevato già Arturo Carlo Jemolo (1891-1981,
luminare di diritto ecclesiastico, cattolico liberale, impegnato in sostegno
della laicità dello stato, ndr)».

Non sono mancati, tuttavia,
tentativi di introdurre una disciplina generale e organica sulla questione.

«Sì. L’ultimo risale alla XV
legislatura (2006-2008). Ma la proposta di legge di cui fu relatore Roberto
Zaccaria (Pd) è naufragata».

Ricordo che essa,
recuperando proposte presentate in precedenza e mai approvate, intendeva
caratterizzare in modo molto preciso il diritto di libertà religiosa,
specificando i diritti dei singoli e delle confessioni religiose, ad esempio,
anche in relazione all’educazione scolastica, al lavoro, allo stato di «ministro
di culto», ai loro rapporti con i privati e con le pubbliche amministrazioni,
alla degenza in luoghi di cura, all’appartenenza alle forze armate,
all’inteamento in istituti di pena, alle esequie, alla tumulazione e, non da
ultimo, agli effetti civili del matrimonio celebrato davanti a un ministro di
culto non cattolico o a «soggetto equiparato». Prevedeva pure, tra l’altro, una
novità rilevante come l’istituzione di un registro delle confessioni religiose
presso il ministero dell’Inteo per definie lo «status» nei confronti
dell’ordinamento italiano.
Per quale motivo la proposta non è stata approvata?

«Soprattutto perché non si è riusciti
a trovare una posizione comune attorno al concetto di laicità dello stato. Esso
era espre-sso nei primissimi articoli, tra le disposizioni di principio. In
parlamento e nel paese, in particolare nella posizione assunta dalla Conferenza
episcopale italiana, si è manifestato un disaccordo che non è stato possibile
conciliare».

Sì. L’allora segretario
generale della Cei, monsignor Giuseppe Betori, sostenne, ad esempio, che
l’introduzione del principio di laicità, «addirittura quale fondamento della
legge sulla libertà religiosa», suscitava «sorpresa e contrarietà». Gli
interventi su questo punto in parlamento, poi, avevano, a mio avviso, rivelato
molteplici modi d’intendere il principio della laicità dello stato, passando
dall’uno all’altro senza vera consapevolezza. Cosa può insegnare tale
esperienza?

«Credo si debba concludere che è
difficile superare le diverse visioni quando si affrontano problemi generali,
concettuali e teologici. Una normativa generale inevitabilmente cerca di dare
delle “definizioni di sistema” sulle quali l’accordo è arduo, se non
addirittura impossibile.

Non bisogna mai dimenticare, infatti,
la lezione di Jean Bauberot (nato nel 1941, ndr), storico e sociologo
delle religioni francese, fondatore della sociologia della laicità. Egli ha
sostenuto che, quando si parla di questi temi, ognuno parte dal suo lato del triangolo:
1) la libertà religiosa con la forza dei numeri per i credenti nella/e
religione/i di maggioranza, 2) l’uguaglianza a prescindere dai numeri delle
confessioni di minoranza, 3) la separazione tra chiese e stato per atei e
agnostici. Si fa fatica a condurre tutti dentro i confini del triangolo per far
loro prendere coscienza di tutti i lati. Prima di Bauberot, Jacques Maritain
(1882-1973, filosofo cattolico francese, ndr) lo aveva già spiegato bene
a Città del Messico il 6 novembre del 1947. Si era nella fase di preparazione
della Dichiarazione dei diritti umani dell’Onu. Egli sostenne che si trattava
di accettare un paradosso: arrivare a un accordo su un comune pensiero
politico, sull’affermazione di un medesimo insieme di “convinzioni che dirigano
l’azione”, è tanto più facile quanto più si rinunci a convergere sui
fondamenti, cioè “sulla giustificazione dei principi pratici”».

Secondo
lei, dunque, è molto più proficuo un approccio «pragmatico» alla questione.

«Sì. Del resto
in questo modo si sono ottenuti dei risultati non trascurabili nella XVI
legislatura».

Nel
corso di essa lei, assieme al senatore Lucio Malan di Forza Italia, ha
presentato un disegno di legge sulla libertà religiosa che ha contribuito a
raggiungere i risultati a cui si riferisce. Cosa vi proponevate di ottenere con
quell’iniziativa?

«Diverse intese
tra lo stato e alcune confessioni religiose già stipulate dal primo governo
Prodi e, in seguito, dal quarto governo Berlusconi, erano di fatto congelate.
Si trattava di arrivare alla loro approvazione anche in via legislativa».

Le
Intese sono previste dall’articolo 8 della Costituzione per regolare i rapporti
delle confessioni religiose con lo stato. È una prescrizione che serve a
proteggerle da eventuali imposizioni unilaterali, da parte dello stato
italiano, di una qualche disciplina relativa ai loro rapporti con esso.
Ciascuna intesa deve poi tradursi in legge, per entrare a tutti gli effetti
nell’ordinamento dello stato. Con quante confessioni religiose sono state
stipulate intese?

«A tutt’oggi
sono 11 (si veda Box, ndr). Le intese rendono possibile, alle
confessioni che le hanno stipulate e che lo richiedano, l’accesso all’otto per
mille. Delle 11, solo 10 lo fanno, perché i Mormoni non l’hanno richiesto. I
contribuenti quindi possono scegliere tra queste dieci, oltre alla chiesa
cattolica e allo stato. Si tratta di 12 opzioni: un complesso piuttosto ampio.
In favore di tutte quante, oltre che in favore della chiesa cattolica, è
possibile fare offerte deducibili nella dichiarazione dei redditi».

Si è
poi raggiunta l’approvazione per legge delle intese?

«Sì, cinque
delle undici sono state approvate per legge proprio nella XVI legislatura. Tra
esse, due sono per la prima volta estee al tradizionale ambito giudeo
cristiano. Si tratta dell’intesa con i buddisti e di quella con gli induisti».

I
risultati di questo modo di procedere che punta su accordi diretti con le
confessioni religiose, mettendo da parte, per il momento, una legge generale
sulla libertà religiosa, sembrano dunque molto positivi.

«Certamente.
L’approvazione con una legge delle nuove intese ha reso possibile una cosa
importante, cioè la soluzione delle macro questioni di carattere organizzativo,
senza perdersi in quelle di “definizione generale” che avrebbero molto
probabilmente bloccato di nuovo il dibattito».

Questo
tipo di approccio tuttavia è stato criticato. Da ultimo lo ha fatto Alessandro
Ferrari, docente di diritto canonico ed ecclesiastico all’Università degli
studi dell’Insubria, nel libro La libertà religiosa in Italia. Un percorso
incompiuto. Cosa sostengono questi critici?

«Per loro la
preferenza accordata alle intese – non solo quelle approvate recentemente con
legge, ma anche le “intese storiche” – piuttosto che a una legge generale, ha
generato una “piramide dei culti” al cui apice sarebbe un “diritto
specialissimo”: il diritto pattizio con la chiesa cattolica e con le
confessioni, ma con la prima in posizione sovraordinata rispetto alle seconde.
Tale “diritto specialissimo” sarebbe seguito da un “diritto speciale” che
dovrebbe essere rappresentato dalla legge generale sulla libertà religiosa, in
sostituzione della legislazione fascista, e che al momento è molto ridotto. Da
ultimo vi sarebbe il “diritto comune”».

Quali
problemi creerebbe questo sistema?

«Produrrebbe
delle vittime: le confessioni non riconosciute, lasciate sole alla base della
piramide e alla mercé della discrezionalità delle autorità statali».

Lei
non è d’accordo con tale critica. Perché?

«In realtà,
fermo restando il dialogo che in ogni momento può essere attivato con tutte le
confessioni religiose, l’avvicinamento delle confessioni diverse dalla
cattolica al regime concordatario rappresenta il superamento degli effetti
negativi della “uguale libertà e non completa uguaglianza” che erano ancora
insiti nel primo regime concordatario e che, prima della revisione del 1984, la
stessa Corte costituzionale faceva fatica a rimodulare. È
vero, quindi, che le tutele sono aumentate per tutti, e non viceversa. Puntare
a una legge generale prima delle intese, al contrario, avrebbe portato a
ulteriori fallimenti determinati dalla insistente volontà di individuare
definizioni che non sono ancora condivise».

Questo modo di operare può
valere anche per l’Islam?

«Al momento l’Islam vi sfugge, per
una serie di ragioni».

Quali sono?

«L’Islam è una religione estranea al
“paradigma confessionale”, è policentrica, sia per gli orientamenti teologici
sia per la particolare composizione etnica dei musulmani italiani. Questo rende
difficile individuare un unico interlocutore».

È un problema risolvibile?

«Penso di sì. Si era proposto allo
stesso modo anche per i Buddisti e gli Ortodossi, con cui l’intesa è stata
realizzata. Anche Valdesi e Metodisti, che in origine erano divisi, si sono
aggregati proprio in vista dell’intesa. D’altro canto la Spagna, che è
culturalmente simile all’Italia, ha raggiunto da tempo l’intesa con l’Islam».

Vi sono altri problemi che
rallentano il raggiungimento di un’intesa con l’Islam?

«Sì. È difficile, ad esempio,
distinguere tra fattore religioso e fattore etnico culturale (poligamia,
mutilazioni genitali femminili, burqa), o anche trattare alcuni precetti della
teologia islamica che riguardano la separazione tra sfera politica e sfera
religiosa che mal si declinano con l’idea di laicità così come si è sviluppata
nel nostro ordinamento.

Anche alla luce di queste considerazioni
è chiaro che l’aspirazione a una normativa generale sulla libertà religiosa
difficilmente può giungere a una realizzazione. Anche in questo caso, lo
strumento delle intese offerto dall’articolo 8 della Costituzione (si veda Box,
ndr), che i Costituenti hanno voluto fosse flessibile, continua a
rappresentare l’opzione preferibile per il superamento di questioni pratiche e
per l’avvicinamento delle parti in causa».

È meglio, dunque,
rinunciare definitivamente a una legge generale sulla libertà religiosa?

«No. Una legge generale può benissimo
esserci. Ci si può arrivare, tuttavia, in un momento successivo e più
pacificato, e solo nell’ottica di fornire una “coice” a un quadro in gran
parte già formato dalle intese».

La preferenza «operativa»
per le intese piuttosto che per una legislazione generale sembra avvicinare
l’approccio del nostro paese alla questione della libertà religiosa e della
laicità al modello americano.

«Sì. Le intese con le confessioni
religiose diverse da quella cattolica in fondo non sono altro che “pratiche di
accomodamento”. Infatti cercano soluzioni a situazioni specifiche, creando in
alcuni casi anche delle deroghe al diritto comune in nome della libertà
religiosa. La pratica dell’accomodamento è tipica degli Stati Uniti d’America,
paese in cui si è realizzato uno dei principali modelli di libertà religiosa al
mondo. Esso, in virtù del diritto giurisprudenziale, affronta le esigenze dei
diversi gruppi religiosi e dei singoli con un approccio “caso per caso”.

L’incremento delle intese ratificate,
nell’ottica di declinare il pluralismo religioso, ha avvicinato il nostro
modello a quello di “laicità aperta”, dove il pluralismo si coniuga con la
separazione tra sfera civile e religiosa, ma non con l’ostilità per la presenza
della religione nel dibattito e nello spazio pubblico, né con l’indifferenza
delle autorità per il fenomeno religioso. Insomma, la laicità pluralista
italiana effettivamente è molto più vicina agli Usa di quanto non si sia
storicamente e culturalmente indotti a pensare».

Questo fatto può avere
influenze sul quadro europeo e sulla gestione del fenomeno religioso nello
spazio pubblico dell’Unione europea?

«Certamente. Il modo in cui l’Italia
risponderà, e sta già rispondendo, alle sfide poste dal pluralismo religioso,
conta molto per l’Europa. Le risposte italiane avranno tanto più valore quanto
più proverranno da un paese la cui storia è fortemente segnata dalla prevalenza
di una religione maggioritaria quale quella cattolica, peraltro in corso di
evidente e fecondo aggioamento».

libertà religiosa e
intese

In Italia la libertà
religiosa è sancita nell’articolo 8 della Costituzione, dove si afferma che «Tutte
le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le
confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi
secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico
italiano». Tale norma costituisce parte del «principio di laicità» dello stato
italiano che si ricava dalla lettura combinata di numerose disposizioni della
Costituzione, come ha precisato la Corte costituzionale nel 1989 e, in
particolare, dell’articolo 7 che stabilisce la separazione tra ordine religioso
e ordine temporale.

Sempre
l’articolo 8 stabilisce che i rapporti delle confessioni religiose con lo stato
«sono regolati per legge sulla base di intese stipulate con le relative
rappresentanze».

La tavola
valdese è stata la prima confessione non cattolica a stipulare un’intesa con lo
stato italiano, nel 1984, subito dopo la revisione del Concordato lateranense
del 1929 avvenuta quell’anno. Da quel momento si è avviata una grande
trasformazione nei rapporti dello stato italiano con la chiesa cattolica e con
le altre confessioni religiose, definita in una serie di leggi.

Le richieste di
intesa devono seguire una procedura precisa. Dapprima vengono sottoposte al
parere della Direzione generale affari dei culti, presso il ministero degli
interni. Quindi il governo avvia le trattative con le rappresentanze delle
confessioni religiose in vista della stipula dell’intesa. Esse sono affidate al
sottosegretario-segretario del Consiglio dei ministri. Le trattative sono
avviate solo con le confessioni che abbiano ottenuto il riconoscimento della
personalità giuridica ai sensi della legge n. 1159 del 24 giugno 1929, su
parere favorevole del Consiglio di stato. Il sottosegretario si avvale della
Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose
affinché predisponga la bozza di intesa unitamente alle delegazioni delle
confessioni religiose richiedenti. Su tale bozza di intesa esprime il proprio
preliminare parere la Commissione consultiva per la libertà religiosa. Dopo la conclusione
delle trattative, le intese, siglate dal sottosegretario e dal rappresentante
della confessione religiosa, sono sottoposte all’esame del Consiglio dei
ministri ai fini dell’autorizzazione alla firma da parte del presidente del
Consiglio. Dopo la firma del presidente del Consiglio e del presidente della
Confessione religiosa le intese sono trasmesse al parlamento per la loro
approvazione con legge.

Oltre a quella
con la tavola valdese, sono state approvate, con legge ai sensi dell’art. 8
della Costituzione, le intese con: le Assemblee di Dio in Italia (Adi),
l’Unione delle Chiese Cristiane Avventiste del 7° giorno, l’Unione delle
Comunità Ebraiche in Italia (Ucei), l’Unione Cristiana Evengelica Battista, la
Chiesa Evangelica Luterana in Italia (Celi), la Sacra Arcidiocesi ortodossa
d’Italia ed Esarcato per L’Europa meridionale, la Chiesa di Gesù Cristo dei
Santi degli ultimi giorni, la Chiesa Apostolica in Italia, l’Unione Buddista
italiana (Ubi), l’Unione Induista Italiana. L’intesa con la Congregazione
cristiana dei testimoni di Geova, siglata nel 2007, non è stata invece ancora
approvata con legge.

Paolo Bertezzolo