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5×1000, la lunga strada verso la chiarezza

A un mese dalle scadenze
per la presentazione della dichiarazione dei redditi proviamo a fare il punto
sul «cinque per mille» partendo dalla deliberazione della Corte dei Conti, che
non risparmia critiche al meccanismo attuale.

Troppi enti beneficiari e poca chiarezza su quello che davvero fanno,
otto amministrazioni pubbliche coinvolte fra Agenzia delle entrate e ministeri
per gestire conteggio e erogazioni dei fondi, ritardi cronici, elevati costi
per le procedure, contribuenti esclusi dalla possibilità di scegliere e «scippi»
da parte del governo, che trattiene una parte del denaro destinato dai
contribuenti declassando il cinque per mille a un effettivo quattro. Sono delle
vere bordate quelle che la Corte dei Conti, la magistratura che vigila sul
corretto uso dei fondi pubblici, riserva alla quota dell’imposta Irpef per
finalità di interesse sociale nella deliberazione 14/2014 dell’ottobre scorso.
In essa sono riportati i risultati della richiesta di chiarimenti alle
amministrazioni governative competenti chiamate in causa dalla stessa Corte,
con una precedente deliberazione del 2013.

Elementi di debolezza

A onor del vero, una prima «correzione» fra quelle
raccomandate dai magistrati contabili è stata fatta: con la legge di stabilità
2015 (articolo 1, comma 154), l’istituto del cinque per mille non è più «precario»,
cioè non deve essere rinnovato di anno in anno con una legge ad hoc, ma
entra stabilmente nel panorama normativo italiano. Tuttavia gli «elementi di
debolezza», come li definisce la Corte, sono ancora molti. A cominciare dal
fatto – è il primo punto della deliberazione – che i beneficiari sono troppi:
cinquantamila fra enti di volontariato, ricerca scientifica, ricerca sanitaria,
Comuni, associazioni sportive dilettantistiche e di tutela dei beni culturali e
paesaggistici. Quest’ultimo ambito presenta fra l’altro un’anomalia rispetto
agli altri: chi vuole dare il proprio cinque per mille alla cultura non ha la
possibilità di scegliere un ente riportandone il codice fiscale. Deve
semplicemente limitarsi ad apporre la firma nel riquadro relativo e sarà poi il
ministero dei Beni e delle Attività culturali (Mibac) a decidere a chi
destinare i fondi per le attività culturali, assegnandoli agli enti che hanno
fatto domanda al ministero e che hanno presentato un programma di attività e
interventi.

«Ciò suscita perplessità», rilevava la Corte già nella
deliberazione del 2013, poiché non permettere al contribuente di scegliere
l’ente «è in contrasto con la ratio stessa dell’istituto del cinque per mille»,
che mira a introdurre «una forma di democrazia fiscale all’interno
dell’ordinamento italiano».

Scarsa trasparenza

In contrasto con il principio di trasparenza e lealtà
nei confronti di chi paga le tasse sono, invece, gli ostacoli che impediscono
ai cittadini di acquisire rapidamente informazioni che consentano loro una
scelta consapevole: solo dal 2014 l’Agenzia delle entrate ha cominciato a
pubblicare gli elenchi degli ammessi e degli esclusi in forma aggregata, cioè
tutti insieme in un solo documento con importi e numero di scelte. Questo, fra
le altre cose, permette anche di vedere facilmente quali enti accedono al
cinque per mille in più di una categoria, ovvero, ad esempio, sia nella ricerca
medica che nel volontariato.

Farraginosità

Quanto alla farraginosità del meccanismo di conteggio,
attribuzione ed erogazione dei fondi, basti pensare che nel 2014 le quote
ripartite sono state quelle relative alle dichiarazioni Irpef del 2012,
riferite ai redditi dell’anno precedente. Le procedure amministrative connesse
al cinque per mille – iscrizione degli enti beneficiari agli elenchi, vaglio
delle rendicontazioni, mandati di tesoreria da approntare per procedere
all’erogazione, eccetera – sono troppo complesse, si legge nel rapporto, e le
amministrazioni stanno fra loro in un rapporto di scarso cornordinamento,
aggravato dalle disfunzioni intee di ciascuna di esse. Tutto questo ha ovviamente
un costo in termini di risorse umane e materiali impegnate da Agenzia e
ministeri.

Altra disfunzione rilevata dai guardiani contabili è
quella del rischio che intermediari e consulenti, assistendo il contribuente
nel fare la dichiarazione dei redditi, tentino di influenzae la scelta. Fra i
potenziali conflitti di interesse da tenere d’occhio ci sarebbero, secondo la
Corte, i Caf (centri di assistenza fiscale) appartenenti a enti che sono anche
beneficiari del cinque per mille o che hanno chiari legami con associazioni
beneficiarie e che potrebbero fare da «suggeritori» non disinteressati.

Tagli arbitrari

Vi è poi la questione del tetto di spesa, cioè la cifra
massima che lo stato si impegna a sborsare dopo il conteggio delle effettive
scelte dei contribuenti. Un esempio, riportato nella deliberazione del 2013:
per l’anno finanziario 2011, il totale dei fondi del cinque per mille destinati
dai contribuenti era di quasi 488 milioni di euro; di questi, lo stato ne ha
stanziati 395 poiché quello era il tetto stabilito nella legge finanziaria, cioè
la cifra per cui lo stato poteva impegnarsi data la situazione delle sue
finanze. Risultato: 93 milioni di euro che pure i cittadini avevano deciso di
destinare a enti o categorie di loro scelta non sono, di fatto, stati sborsati
ma utilizzati per altri fini. Ecco come, rifacendo i conti, il cinque per mille
era diventato un quattro e qualcosa.

La legge di stabilità 2015 ha aumentato il tetto di
spesa a 500 milioni di euro, provvedimento salutato dagli enti del no profit
con reazioni molto positive; l’eliminazione del tetto, tuttavia, rimane
l’auspicio della Corte che, in alternativa suggerisce: se non è possibile
eliminare il limite, almeno non si chiami l’istituto cinque per mille ma lo si «ribattezzi»
con la reale percentuale. «E? grave», si legge nella deliberazione, «che il
patto tra lo stato e i contribuenti venga sistematicamente violato,
analogamente a quanto accade per la quota dell’8 per mille di competenza
statale, che viene, spesso, dirottato su altre finalità rispetto a quelle
indicate».

I contribuenti

Il grosso delle destinazioni del cinque per mille viene
dai 730, i modelli presentati da dipendenti e pensionati: secondo gli
ultimi dati disponibili (2010), il 70% di questi contribuenti fanno una scelta in
merito al cinque per mille, contro il 26% di chi presenta l’Unico, per
lo più liberi professionisti. Quanto a chi usa il Cud, meno di un
contribuente su cento esprime la propria preferenza. Chi, invece, ha imposta
netta pari a zero, solo in un caso su cinque appone la firma mentre fra chi non
presenta la dichiarazione dei redditi la quota di optanti scende di nuovo sotto
l’un per cento. Secondo la Corte, questo quadro mostra che «risulta
disincentivata la partecipazione all’opzione di una rilevante quota di
cittadini, generalmente quelli più a basso reddito» e che c’è, rispetto
all’accesso alla scelta del cinque per mille, una differenza di trattamento fra
questi contribuenti e coloro che presentano 730 o Unico.

Le soglie

La deliberazione da un rilievo particolare al problema
delle soglie: secondo i magistrati contabili, distribuire le somme a quegli
enti che hanno ottenuto importi minimi non aiuta nessuno e meglio sarebbe
stabilire una quota sotto la quale il cinque per mille non viene sborsato
all’ente beneficiario ma ridistribuito fra chi ha ottenuto preferenze oltre la
soglia minima. Attualmente quest’ultima è 12 euro, una cifra – a detta della
Corte – che non fa alcuna differenza sulle finanze dell’ente e quindi sui suoi
eventuali assistiti, ma la cui distribuzione appesantisce la macchina
amministrativa: anche per erogare una somma così piccola occorrono calcoli e
procedure che impegnano impiegati e risorse dell’Agenzia e dei ministeri. Al
tempo stesso potrebbe essere opportuno stabilire una soglia verso l’alto. Gli
enti che ottengono già tanto con il cinque per mille dai sostenitori
potrebbero, suggerisce la Corte, essere esclusi dalla seconda distribuzione di
fondi, quella cioè che deriva dal cinque per mille dei contribuenti che non
scelgono un ente preciso ma solo la categoria.

Ultime, dolenti note sono secondo la Corte quelle
relative alle rendicontazioni: lenta, laboriosa e costosa la procedura per
verificare i rendiconti, cioè i documenti che i beneficiari presentano per
dimostrare come hanno usato i fondi ricevuti.

Focus sul
volontariato: frammentazione e dispersione

Gli organismi di volontariato fra cui il contribuente può
scegliere sono più di quarantamila, il doppio rispetto al 2006, anno di
introduzione del cinque per mille. A voler fare un conto della serva, dividendo
la popolazione italiana per il numero di enti si ottiene che c’è
un’organizzazione ogni 1.500 abitanti. È vero che questo costante aumento
degli enti senza fini di lucro rispecchia la
frammentazione dei bisogni della nostra società, dice la Corte, ma resta il
fatto che alcuni di questi «non producono alcun tipo di valore sociale», e cita
ad esempio le fondazioni politiche – oggi più che mai al centro di un dibattito
su come si finanzia la politica in vista della fine del finanziamento pubblico
ai partiti – o le associazioni di categorie professionali di avvocati, notai,
militari eccetera. A volte capita che un’organizzazione che può contare su
contribuenti con un alto reddito ottenga cifre alte pur avendo poche firme.

A questo si aggiunge che su quarantamila enti, oltre
novemila ottengono meno di cinquecento euro, e più di mille non hanno ottenuto
nemmeno una firma, segno che nemmeno il presidente sceglie la sua stessa onlus.
Questa situazione indica che le risorse del cinque per mille si disperdono in
tanti rivoli e che, in alcuni casi, non è nemmeno chiaro come e perché
un’organizzazione continui a sopravvivere. Occorrono controlli rigorosi che
misurino la reale utilità sociale degli enti ma, rilevano i magistrati
contabili, già su questo c’è un primo incaglio: il ministero del Lavoro e delle
Politiche sociali, l’amministrazione che meglio conosce il mondo
dell’associazionismo e le sue attività, non ha competenza nella compilazione
della lista dei beneficiari del cinque per mille, che è invece redatta
dall’Agenzia delle entrate, la quale si limita a verificare che le carte siano
in ordine.

Altro elemento rilevato dalla Corte già nel 2013 è che «attraverso
le attuali modalità di iscrizione e riparto, vengono agevolati, di fatto, gli
organismi di maggiori dimensioni e più strutturati», che possono investire in
promozione pubblicitaria e ottenere maggior visibilità. Risultato: «i primi 40
beneficiari si aggiudicano, costantemente negli anni, una percentuale di circa
il 30% del totale dei contributi» della categoria volontariato; la percentuale «sale
ad oltre il 90% per la ricerca scientifica e supera costantemente il 97% per
quella sanitaria».

Fra gli enti di volontariato esclusi dal cinque per
mille ci sono gli enti di natura pubblica. Ecco che, sottolinea la
magistratura, resta fuori dai beneficiari un’organizzazione come la Croce Rossa
Italiana, «pure percepita da molti contribuenti meritevole di sovvenzionamento».

Chiara Giovetti



I numeri del cinque
per mille

Contribuenti che
esprimono la preferenza:
oltre 16 milioni (55% del totale).

Categorie beneficiarie:
volontariato, ricerca scientifica, ricerca medica, beni culturali e
paesaggistici, Comuni, associazioni sportive dilettantistiche.

Enti beneficiari:
circa 50 mila, di cui 40 mila enti del volontariato.

Cifre erogate
(ultimi dati disponibili: 2012, redditi 2011): 393 milioni di euro, di cui 264
milioni al volontariato.

Media nazionale:
intorno ai 25 euro a contribuente (ma cambia molto a seconda del reddito; media
MCOnlus 33 ca.).

Principali differenze
con l’otto per mille
: l’otto per mille va allo stato o a una confessione
religiosa, il cinque per mille a una delle sei categorie o a uno dei
cinquantamila enti sopra; inoltre, l’otto per mille non destinato viene
comunque distribuito fra stato e confessioni, mentre il cinque per mille non
destinato rimane allo stato.

Come funziona:
quando si fa la dichiarazione dei redditi, nell’apposito formulario si riporta
il codice fiscale dell’ente che si vuole sostenere e si appone la firma, oppure
si appone solo la firma scegliendo così non uno specifico ente ma una categoria.
Questo secondo tipo di scelta fa sì che i fondi siano ripartiti per i membri di
quella categoria.

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Destinare il cinque per mille non ha alcun costo per il
contribuente; per contro, non destinarlo non significa tenerlo per sé perché
comunque verrà trattenuto dallo stato per le spese destinate alla produzione e
al funzionamento dei servizi pubblici.

TaG: volontariato, 5×1000, cinque per mille, tasse, stato, cooperazione

Chiara Giovetti